Notas sobre la futura política exterior argentina.

Ensayo ampliado sobre una versión previa publicado en Infobae.

La política exterior de la Argentina (PEA) atravesó sucesivos ciclos de inserción internacional. En estos ciclos, la Argentina utilizó diferentes criterios de inserción internacional, en varios espacios geográficos, con cambiantes sistemas de creencias y desiguales niveles de coherencia.

En esas estrategias de inserción internacional nuestro país fue influido tanto por factores externos (sistémicos y bilaterales) como por factores internos (la política doméstica, las FFAA, la crisis económica) que han condicionado la toma de decisión, generando constantes y rupturas.

El primer ciclo de política exterior (1880-1930) tuvo una notable coherencia, con una relación funcional entre la estrategia diplomática y el modelo económico agro exportador, con vínculos especiales en Europa y Gran Bretaña y un marcado distanciamiento con los EUA, a partir de un modelo de “relación privilegiada” con el Reino Unido que se basaba en el paradigma alberdiano de priorizar las relaciones comerciales.

La antesala del segundo ciclo (1930-46) se caracterizó por el aumento de la vinculación con América Latina en paralelo al esquema de comercio administrado con Gran Bretaña (simbolizado por el Tratado Roca-Runciman en 1933), en concordancia con el auge del proteccionismo y el creciente rol del Estado en la economía (tendencia simbolizada por el intento infructuoso Plan Pinedo de reactivación económica en 1940).

El segundo ciclo de política exterior argentina (1946-1983) mantuvo una tendencia similar, con el auge del proteccionismo y una mayor injerencia del Estado en la economía, buscando un modelo industrializador de sustitución de importaciones que superara los límites de esquema agroexportador.  Ese modelo económico fue acompañado por una estrategia diplomática fue compartida tanto por el peronismo como por el anti-peronismo (Revolución Libertadora y Revolución Argentina) y los gobiernos no peronistas (Frondizi, Illia), en el auge de los nacionalismos desarrollistas, en una diplomacia basada en distintas versiones de la Tercera Posición.

El tránsito hacia el tercer ciclo (1983-1989) mostró una política exterior que mantuvo las tradiciones y compartió las premisas dominantes de inserción argentina en el mundo: acentuar la cooperación con América Latina, mostrar coincidencias esenciales así como (Russell, 1996) diferencias programáticas con Washington.

El tercer ciclo (1989-2001) tuvo un contexto internacional diferente, con el fin de la guerra fría y el auge indiscutido de los Estados Unidos y de Occidente en el escenario internacional, así como la extensión de la democracia hacia nuevas geografías. El –así denominado- giro copernicano de la política exterior argentina durante el menemismo fue inusitado, coherente y persistente. 

Con un estilo sobrio, la diplomacia del breve gobierno de la Alianza (1999-2001) conservó los lineamientos en materia de inserción internacional. La estrategia diplomática de los tres gobiernos kirchneristas mantuvo características propias del tercer ciclo, ya que –aún con matices y formas particulares- se mantuvieron ejes centrales de la política exterior. Sin embargo, hubo una marcada diferencia de estilo diplomático, en base a una (Busso, 2010) visión autonomista-industrialista de la política, en el auge del (Russell y Toklatián, 2010) híper-presidencialismo diplomático regional.

El gobierno de Mauricio Macri marcó una ruptura, bajo lineamientos de (Mazzina, 2018) pragmatismo y desideologización, buscando una relación especial con los EEUU y Occidente, con énfasis en la diplomacia comercial y un relacionamiento global ordenado a partir de (Russell y Toklatián, 2017) nítidos  círculos concéntricos. Con matices, el gobierno de Alberto Fernández mostró similitudes a las administraciones kirchneristas, mostrando un (Russo, 2022) dinamismo pragmático en la política exterior y un marcado acercamiento a China, en medio de una desafiante coyuntura internacional.

La futura política exterior.

Ante la inminencia de un nuevo gobierno, hemos intentado prefigurar algunos lineamientos de una eventual futura diplomacia argentina considerando no sólo diferentes diagnósticos sobre la realidad local y global, sino también atendiendo a los recursos con que se cuenta para la inserción internacional, incluyendo la dimensión de algunos asuntos prácticos (que suelen estar fuera del análisis teórico, tales como recursos humanos y presupuesto) de modo de tener un panorama no sólo especulativo sino realista de cómo enfrentar los desafíos presentes y futuros.

La propuesta busca conjeturar las principales variables del escenario internacional con que deberá enfrentarse nuestro país, así como pensar la estrategia nacional de inserción ante dicho escenario.  Con dicho objetivo, se llevaron a cabo un ciclo de entrevistas a un grupo de académicos, diplomáticos y políticos vinculados con la PEA, de modo de combinar perspectivas teóricas con experiencias prácticas.

Comentario personal.

Luego de varios procesos internos y globales, la PEA parece entrar en una coda del tercer ciclo de inserción internacional. En esa etapa podría tener un fuerte sesgo de moderación y pragmatismo, evitando el seguidismo y procurando una autonomía relacional (Russell y Toklatián, 2001), sin por ello caer en desafíos inconducentes.

La futura PEA debería diseñarse considerando que las sucesivas crisis internas han generado una creciente irrelevancia internacional (evitando gestos de diplomacia de poder sin poder), consciente de la naturaleza interméstica de la diplomacia argentina (manifiesta en la pugnacidad local sobre la agenda externa), ajustando su foco a una serie de objetivos específicos. Así, la futura diplomacia argentina debe pensarse como una política pública que cuente con las siguientes características:

• Tener como prioridad absoluta la agenda de desarrollo, con foco en la reducción de la pobreza y la disminución de la inequidad social, utilizando las oportunidades que brinda el escenario internacional. Todo otro asunto debe estar subordinado a esa prioridad.
• Procurar objetivos de eficiencia social paretiana (Sen, 2003), considerando los recursos materiales y simbólicos con que cuenta nuestro país, los objetivos de la PEA y el proceso de irrelevancia internacional iniciado en 1975. Dado los escasos recursos y los múltiples desafíos, se propone una solución práctica a la optimización multiobjetiva, disminuyendo el número de vectores que intervienen sobre la agenda externa.
• La simplificación de la frontera paretiana, manteniendo el foco en un menor número de asuntos, podría mejorar la performance de la diplomacia argentina, tanto en la asignación eficiente de recursos como en la flexibilidad estratégica ante cambios en los condicionantes sistémicos.
• El reclamo por la disputa de soberanía en torno a la Cuestión Malvinas debe mantenerse, pero en el marco de una mirada integral sobre el Atlántico Sur.
• Para la selección de futuros diplomáticos deberían considerarse distintas variables (género, origen geográfico, condiciones personales) pero el mérito académico seguirá ofreciendo parámetros objetivos de competencia.
• La identidad político-cultural de un país es relevante (Merke, 2013) para la política exterior. Argentina es un país occidental, por lo que su política exterior debe procurar el respeto por las libertades civiles y políticas,  el estado de derecho, la convivencia étnico-religiosa y el pluralismo ideológico.
• Argentina es un país periférico, inserto geográfica y culturalmente en América Latina, por lo que su vinculación al mundo debe iniciarse a partir de la región. Como país subdesarrollado debe bregar por los principios del comercio internacional justo impulsados por la OMC.
• Esa vinculación no debe limitarse a asuntos económico-comerciales, por lo que nuestro país deberá estar atento a los procesos y liderazgos generados en el sur global, teniendo en consideración, al mismo tiempo, su condición de miembro del G-20. El mismo criterio de equilibrio podría conducir a una estrategia de inserción múltiple, que evite pronunciarse ante la disputa hegemónica entre los EEUU y China, valorando ventajas según la agenda y temática.

El servicio exterior.

La futura PEA debería estar conformada alrededor  de una serie de consensos político-institucionales del estado del mundo y de la Argentina, para la ordenación de una agenda básica de prioridades, logrado a través de un debate constructivo por todo el arco político-académico.

En términos prácticos, el servicio que presta la cancillería debe ser revisado, generando mecanismos que permitan interactuar entre distintos actores de la política y la economía nacional con el escenario internacional.

La interacción con las entidades sub-nacionales debe auspiciarse, con una cancillería como bróker para alcanzar cierto grado de coherencia. La promoción de los DDHH así como el enfoque transversal de género son asuntos que deberían mantener su relevancia por varios motivos: forman parte del acervo de la diplomacia argentina, están vinculados con la identidad nacional, formar parte de la agenda de desarrollo y la Argentina es relevante en ese campo.

El rol del diplomático en el exterior debería mantener cierta diversidad en sus tareas pero su trabajo requiere del establecimiento de prioridades claras. En el caso de la diplomacia multilateral se debería reducir el número de temáticas a seguir, re perfilando el rol argentino con foco en asuntos en los que la identidad nacional está en juego, la Argentina goza de prestigio y capacidades en esa agenda (como algunas temáticas jurídicas, género o DDHH) o tiene necesidades específicas (desarrollo sustentable, comercio internacional).

Sin dejar de participar en el debate colectivo ni abandonar la presencia argentina en organizaciones regionales y agendas globales, la labor de la diplomacia debería enfocarse en identificar y aprovechar los recursos de las agencias, fondos y programas del sistema, así como en obtener beneficios concretos de distintos mecanismos del sistema multilateral de cooperación al desarrollo. Del mismo modo, tras alcanzar un consenso político interno que incluya una mirada federal de la política exterior, hacer un uso de recursos provenientes de la banca financiera regional en la agenda nacional de desarrollo.

En el caso de la diplomacia bilateral, las funcionarias y los funcionarios deberían concentrar sus esfuerzos en producir información sofisticada sobre la situación en el terreno, generando valor agregado al contar con un diplomático en el destino.  Para ello, la formación académica es indispensable, no sólo en los primeros años de la carrera.  Las embajadas argentinas deberían interactuar con los actores político-económicos locales para potenciar la relevancia argentina en el lugar, abierta a diferentes actores y vinculadas a agendas locales, generando un espacio de encuentro y visibilizando el rol argentino en el terreno. 

En materia de promoción del comercio exterior y de captación de inversiones, las embajadas deben convertirse en plataformas de encuentros, con flexibilidad para adaptarse a escenarios cambiantes. Las embajadas deberían jugar un rol en la identificación de oportunidades, proveyendo una lectura actualizada del mercado local desde el terreno. Sin embargo, para comprender asertivamente la performance de una sede diplomática en el balance comercial bilateral, resultará necesario tomar en consideración que la evolución del comercio bilateral depende de variables sistemáticas y de factores macroeconómicos.

Finalmente, el trabajo del diplomático debería concentrarse en el impacto concreto de su labor en las necesidades de los ciudadanos argentinos, definidas a partir de un criterio consensuado y con base en la apropiación nacional de las prioridades establecidas por la agenda 2030. El accionar de los funcionarios deberá reconocer la lógica estructural de las asimetrías del escenario internacional, buscando ampliar el espacio político de la futura diplomacia argentina a partir de ciertas prácticas que fortalezcan las capacidades estatales, así como un uso eficiente de recursos materiales y simbólicos de poder para implementar una política pública cuyo objetivo principal sea el desarrollo humano inclusivo y sustentable.

Acceso a los textos completos de las entrevistas: https://docs.google.com/document/d/16FSPClnmeSFF_lF-zAKqwWT7p0fkoV5G/edit#heading=h.gjdgxs

Agradezco la colaboración de Pastora Echagüe para la edición de las entrevistas y de Daniel Ciocán en el diseño de infografías. 

Bibliografía-

BOLOGNA, A. B. (2010). La autonomía heterodoxa de la política exterior de Néstor Kirchner, en CENTRO DE ESTUDIOS DE RELACIONES INTERNACIONALES DE ROSARIO (CERIR), La política exterior de Cristina Fernández. Reflexiones al promediar su mandato, Rosario, Editorial de la Universidad Nacional de Rosario, pp. 15-49.

BUSSO, A. (2015). La Argentina kirchnerista ¿aislada o integrada? Reflexiones sobre la política exterior de la última década con especial referencia a los vínculos con Estados Unidos y América Latina, en GERVASONI, Carlos, y PERUZZOTTI, Enrique (editores), ¿Década ganada? Evaluando el legado del kirchnerismo, Buenos Aires, Debate, pp. Pp. 271-299.

CESARÍN, S. (2010) China y Argentina: mirando el futuro. Enfoques y recomendaciones de política para potenciar la relación bilateral, Buenos Aires, CEPES, Observatorio de Política Exterior Argentina y Fundación Friedrich Ebert.

CORIGLIANO, F. (2006), El espacio del MERCOSUR en la política exterior argentina: de Menem a Kirchner (1991-2006), revista Ágora Internacional, Buenos Aires, Año 1, Nº 2, pp. 34-35.

CORIGLIANO, F. (2006). Elementos de cambio y continuidad y cuestiones pendientes en las políticas exteriores de los gobiernos peronistas: de Perón a Kirchner, en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Tomo XXXII, Buenos Aires, pp. 843-864.

CORIGLIANO, F. (2007). La inexistencia de la política exterior: una falacia recurrente, Boletín del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos (ISIAE), Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), año 10, Nº 42, p. 6, en sitio web http://www.cari.org.ar/pdf/boletin42.pdf

CORIGLIANO, F. (2008) Política exterior argentina 1973-2008: debates teóricos, revista Criterio, Nº 2336, Buenos Aires, abril, pp. 175-179.

CORIGLIANO, F. (2009). La neutralidad acosada (1939-1945). La Argentina frente a la Segunda Guerra Mundial, revista Todo es Historia, Nº 506, Buenos Aires, septiembre, pp. 54-76.

CORIGLIANO, F. (2011) La política exterior del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner: un típica política peronista del siglo XXI, revista Mural Internacional, Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, N° 1, Anho 1, Rio de Janeiro, junio, pp. 22-27.

CORIGLIANO, F. (2013) Los espacios geográficos en la política exterior argentina: de la Revolución de Mayo al Bicentenario, Revista de la SAAP (Sociedad Argentina del Análisis Político), Vol. 7, Nº 1, Buenos Aires, mayo, pp. 11-40.

CORIGLIANO, F. (2016). Obama in Argentina: The Necessary Restauration of deteriorated bilateral agenda, Buenos Aires, Blog The Bubble: March 23, 2016 en
https://www.bubblear.com/obama-in-argentina-the-necessary-restauration-of-deteriorated-bilateral-agenda/

CORTES, M. J. y CREUS, N. (2010) Entre la necesidad y la desilusión: los dilemas de la política exterior argentina hacia Brasil, en CERIR, La política exterior de Cristina Fernández…op.cit., pp. 363-394.

DE LA BALZE, F. (2014) El surgimiento de China: un dilema central de la política exterior argentina, en revista Agenda Internacional, Año 8, Nº 31, Buenos Aires, febrero, pp. 30-41.

ESCUDE, C. (1992) Cultura política y política exterior: el salto cualitativo de la política exterior argentina inaugurada en 1989 (O breve introducción al realismo periférico), en

LANUS, J. A. (2001). Aquel apogeo. Política internacional argentina 1910-1939, Buenos Aires, Emecé, Capítulos II (“Ante la Primera Guerra Mundial”) y III (“La Sociedad de las Naciones”).

MIRANDA, R (2015) Argentina con China: el riesgo de la bonanza, Estudios Internacionales, Revista el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, N° 180, enero-abril, pp. 91-111.

OVIEDO, E. D. (2015) El ascenso de China y sus efectos en la relación con Argentina, Estudios Internacionales, Revista del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, N° 180, enero-abril, pp. 67-90.

OVIEDO, E. D. (2016), Estudio preliminar de las relaciones argentino-chinas a principios del gobierno de Mauricio Macri, 7° Simposio Electrónico Internacional sobre Política China, 1-21 de marzo, en http://www.politica-china.org/nova.php?id=6269&clase=26&lg=gal

PAGE, J (1999). Perón. Una biografía, Buenos Aires, Grijalbo, Capítulo 21 (“La Tercera Posición”), pp. 220-226.

PALERMO, V. (2006). La política exterior argentina, revista Escenarios Alternativos, Año 4, Nº 46, octubre.

PARADISO, J. (1993) Debates y trayectoria de la política exterior argentina, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, Introducción, Capítulo VII (“Los debates durante la etapa democrática”) y Epílogo.

PEREZ LLANA, C (2008). Modelos Políticos Internos y Alianzas Externas, en Lagos, R. (compilador), América Latina: ¿Integración o Fragmentación?, Buenos Aires, Edhasa,  pp. 51-88.

ROARK, M. y GIGLIO, A. (2010) “Más allá de las ideologías. El comercio y las finanzas entre Argentina y Venezuela (2003-2008)”, Íconos, Revista de Ciencias Sociales, FLACSO/Sede académica Ecuador, Quito, septiembre, pp. 81-93.

RUSSELL, R (1992). La política exterior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, pp. 169-197.

RUSSELL, R. (1996). Sistemas de creencias y política exterior argentina: 1976-1989, en Serie de Documentos e Informes de Investigación N° 204, de FLACSO / Argentina, Buenos Aires, julio 1996.

RUSSELL, R. (2010). “Argentina y Estados Unidos: una relación distante”, Agenda Internacional, Año 6, N° 21, Buenos Aires, marzo, pp. 26-45.

RUSSELL, R. (2010). La Argentina del Segundo Centenario: Ficciones y realidades de la política exterior, en RUSSELL, Roberto (editor), Argentina 1910-2010. Balance del siglo, Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, apartados “Presentación” y “¿La discontinuidad como constante?” pp. 227-236 y 236-238, respectivamente.

RUSSELL, R y TOKATLIAN, J. G. (2003) El lugar del Brasil en la política exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, pp. 7-71.

RUSSELL, R. y TOKATLIAN, J. G. (2004) Argentina, Brasil y EE.UU.: el desafío de una esfera de cooperación, en revista Agenda Internacional, Año 1, N° 2, Buenos Aires, septiembre/octubre/noviembre, pp. 16-30.

RUSSELL, R y TOKATLIAN, J. G. (2010). Autonomía y neutralidad en la globalización. Una readaptación contemporánea, Buenos Aires, Capital Intelectual, capítulo dos (“La autonomía y la política mundial: una propuesta para el siglo XXI””)

RUSSELL, R y TOKATLIAN, J. G. (2015). La política exterior del kirchnerismo, en GERVASONI, C, y PERUZZOTTI, E. (editores), op.cit., pp. 235-269.

ULCHIN, J (1990), La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza, Buenos Aires, Editorial Planeta, capítulo 1 (“Introducción”).

VAN KLAVEREN, A. (1992). “Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: Modelo para armar”, en revista Estudios Internacionales, Nº 98, Santiago de Chile, abril-junio, pp. 169-216.