La relación entre EE.UU. y China, bajo la perspectiva de los estudios sobre seguridad.

La teoría de la transición del poder se ha vuelto ineludible para analizar la relación entre los Estados Unidos y China, particularmente en el campo de los estudios sobre seguridad internacional. Sin embargo, las interpretaciones respecto a la evolución futura de esa relación son discordantes, mientras que algunos de sus autores sostienen que la transición del poder será pacífica otros afirman que el conflicto, incluso el conflicto bélico, sería inevitable. Proponemos aquí una esquemática revisión a la literatura académica contemporánea sobre esa dimensión de crítica importancia en la actual y futura agenda internacional.

Equilibrio de poder y teoría de la transición.

Los estudios convencionales indicaban que el ascenso de las grandes potencias implicaba necesariamente procesos de alta inestabilidad en el sistema internacional, que usualmente se resolvían por medio del recurso de la guerra hegemónica. De manera alternativa a la perspectiva clásica del equilibrio de poder, donde el balance de atributos entre Estados es una mecanismo que promueve la estabilidad, la teoría de la transición de poder asume que la paridad entre potencia dominante y emergente puede generar un tipo de relacionamiento mutable y de carácter pacífico.

Con foco en el desarrollo económico, esta teoría apunta que las diferentes tasas de crecimiento interno entre los Estados que compiten por la hegemonía podrían generar condiciones para una disputa por la supremacía,  ya que el sistema internacional se encuentra (Gilpin, 1981) en un marco de desequilibrio sistémico.

Barry Buzan y Michael Cox (China and the US: Comparable Cases of Peaceful Rise?, 2013), consolidan esta perspectiva al afirmar que el régimen de Beijing podría desplazar a los Estados Unidos de su condición de hegemon sin que medie un conflicto hegemónico abierto, a partir del éxito de China en su estrategia de ascenso pacífico. Entre otros factores, basan su perspectiva en las lecciones provistas por el propio ascenso pacífico de los EUA frente al declive hegemónico del Reino Unido, basado en la performance económica de la naciente potencia.

Buzan y Cox sintetizan su argumento en los siguientes puntos:

• Competing great powers, and the potential for clashes among them when there are changes of place at the top of the hierarchy, are an old story in international relations. Against this realist model of inevitably warlike power struggles stands another idea: ‘peaceful rise’. China committed itself to this policy a decade ago, and arguably adopted it as far back as the shift to reform and opening up in the late 1970s. The only other modern great power than can possibly claim to have risen peacefully is the United States.
• The United States is the only great power that has attempted and accomplished peaceful rise by succeeding in replacing the hegemon, Britain, without going to war with it during the period of power transition.

Sin embargo, los propios autores relativizan la naturaleza “pacífica” del ascenso estadounidense a la hegemonía mundial y apuntan a un contexto favorable, relacionado con la economía internacional y los grandes conflictos del siglo XX:

• But this is not the whole picture, and it might be objected that the rise of the United States in a wider sense was hardly peaceful. In fact, one writer has even talked of the United States during the 19th century as being a most ‘dangerous nation’ becoming involved in some early clashes before and after independence, wars against the native peoples of North America, and during the 19th century wars against Mexico and Spain. Rising America also was, and remains still, a highly interventionist power in relationship to Central and Latin America.
• The rise of the United States was moreover much facilitated by the First and Second World Wars in both of which the United States was a late and reluctant entrant but a major beneficiary of the peace settlement.

En el caso de China, los autores apuntan a la combinación de las estrategias de desarrollo económico con el ascenso hegemónico, así como a una profunda reestructuración de la identidad nacional:

• China began its own peaceful rise after having adopted its policy of economic reform at home while opening up to the West in the late 1970s and early 1980s. We use the label ‘peaceful rise’ because it is a more accurate statement of the issues than the more anodyne and diplomatic ‘peaceful development’.
• China put its own economic development as top priority, and deduced from that the need for stability in its international relations both regionally and globally. This change was driven by internal developments in China during the late 1970s and early 1980s in which the country underwent a quite profound change of national identity, strategic culture, and definition of its security interests, all of which transformed its relationship with international society.

Algunos expertos como Steve Chan (SC, Exploring puzzles in in power-transition theory: implications for sino-American relations, 2008) coinciden en sus críticas a la mirada convencional que sostiene la inevitabilidad de la guerra hegemónica. Sin embargo, sostiene Chan, tampoco es ineluctable que el ascenso chino sea totalmente pacífico, ya que los errores de cálculo en las capacidades propias o ajenas, así como el rol de Taiwán, podrían poner en peligro la transición pacífica.

Chan sugiere que la potencia en ascenso es suficientemente racional como para evitar una escalada bélica pero que la guerra puede estar dentro de los planes siempre que haya una disputa y suficiente expectativa sobre los beneficios de la misma: “Wars happen because there are discrepancies between states’ power shares and their benefit shares” among either newcomers or hegemons. Danger arises when national leaders believe they do not receive a “‘fair’ share of benefits in proportion to their power” (Chan, 2008, EPinPTT, página 75)

El autor predice que una eventual transición pacífica no sera inmediata: “a Sino-American power transition is unlikely to materialize in the next three or so decades at the earliest, if at all” (Chan, 2008, EPinPTT, página 9). El otro elemento a considerar es la conducta de Taiwan, variable que podría generar una confrontación en el principal escenario de confrontación hegemónica: el mar del Sur de China.

Otros autores, como Evelyn Goh (EG, Great powers and hierarchical order in Southeast Asia, 2007) ponen el foco en el rol de las potencias regionales, considerando que será relevante el tipo de relacionamiento de los países del Asia con la potencia emergente. El tipo y el grado de relacionamiento, incluso un relacionamiento indefinido pero vinculante, podría generar distintas dinámicas y propiciar un escenario impredecible.

El aporte de EG se resume del siguiente modo:

• The key pathway to regional order in Southeast Asian strategies is the “omni-enmeshment” of major powers. The term “enmeshment” refers to the process of engaging with a state so as to draw it into deep involvement into international or regional society, enveloping it in a web of sustained exchanges and relationships, with the long-term aim of integration.
• Southeast Asian security strategies strive to adjust the regional order, to avoid having to face a power transition. These strategies have met with a significant degree of success. Order—in the sense of stability, lack of major armed conflict, and relative predictability of interstate relationships—prevails in Southeast and East Asia.
• But the small states of Southeast Asia, individually and collectively, have facilitated the creation of this regional order by making certain policy and strategic choices easier and less costly for major powers. They have functioned as willing allies and military partners, political “middlemen,” institutional brokers, and the suppliers of legitimacy for a variety of major power decisions and positions.

En una postura diferente de la teoría de la transición pacífica del poder, John Mearsheimer (JM, The tragedy of great power politics, 2001) utiliza la hermenéutica de su teoría del realismo ofensivo para explicar y predecir la conducta china. Sostiene que la postura china de mantener tanto como sea posible sus objetivos hegemónicos hace predecible el éxito de su estrategia: “China is sure to attempt to dominate Asia, but there is a clever strategy it can pursue to achieve that end peacefully. Specifically, it should follow Deng Xiaoping’s famous maxim that China keep a low profile and avoid becoming embroiled in international conflicts as much as possible. His exact words were “Hide our capacities and bide our time, but also get some things done.”

Sin embargo, JM afirma que dicha estrategia erá finalmente develada y que China entrará en conflicto con sus vecinos y con los EUA: “Since 2009, however, China has been involved in a number of contentious territorial disputes and is increasingly seen as a serious threat by other countries in Asia. This deterioration in China’s relations with other countries is due in part to the fact that, no matter what Beijing does to signal good intentions, they cannot be sure what its real intentions are now, let alone in the future.”

Las diferentes perspectivas sobre los mismos hechos generarán un conflicto de manera inevitable: “This problem is exacerbated by the “security dilemma,” which tells us that the measures a state takes to increase its own security usually wind up decreasing the security of other states. All of this is to say that almost anything China does to improve its military capabilities will be seen in Beijing as defensive in nature, but in Tokyo, Hanoi, and Washington it will appear offensive in nature.”

JM pronostica que la reacción estadounidense al crecimiento exponencial de la capacidad comercial, política y militar chinas, así como la creciente percepción de constituir una amenaza para la soberanía de sus vecinos y para la hegemonía de los EUA en el mundo hará inevitable que se despliegue –al estilo de la Guerra Fría- una política de contención.

Mearsheimer lo afirma con total claridad, considerando que, inicialmente, lo que parece ser sólo una escalada estratégica de parte de Washington podría servir para posponer una disputa global: “The optimal strategy for dealing with a rising China is containment. It calls for the United States to concentrate on keeping Beijing from using its military forces to conquer territory and more generally expand its influence in Asia. (…) Containment is essentially a defensive strategy, since it does not call for starting wars against China. In fact, containment is an alternative to war against a rising China. Nevertheless, war is always a possibility.”

JM propone asimismo una serie de medidas para bloquear o posponer el ascenso de Beijing a hegemón regional y global. Algunas de estas medidas no tienen eficacia asegurada, mientras que otras impactarían en la propia posición económica y política de los EUA:

• There are three alternative strategies to containment. The first two aim at thwarting China’s rise either by launching a preventive war or by pursuing policies aimed at slowing Chinese economic growth. The third alternative, rollback, is a feasible strategy, but the payoff would be minimal.
• Preventive war is an unworkable option simply because China has a nuclear deterrent. Slowing down Chinese economic growth is certainly a more attractive option than nuclear war, but it, too, is not feasible. The main problem is that there is no practical way of slowing the Chinese economy without also damaging the American economy.
• The third alternative strategy to containment is rollback, in which the United States would seek to weaken China by toppling regimes that are friendly to Beijing and perhaps even by fomenting trouble inside China.

Si se analizan algunas de las recientes estrategias de la actual Administración Republicana, se podría aseverar que algunas de estas tácticas habrían intentado ser implementadas. Por un lado -si bien no se lanzó una guerra preventiva al estilo de lo prescripto por la Doctrina Bush- la retórica del Presidente Donald Trump y de sus funcionarios clave en política exterior ha servido de advertencia a la expansión militar y estratégica chinas en el Mar del Sur de China.

Por otro lado, la abrupta y sucesiva suba de aranceles de los EUA a los productos chinos ha generado represalias desde Beijing, que los analistas califican de verdadera guerra comercial, con consecuencias impredecibles. Las medidas, que afectan a miles de productos chinos y estadounidenses, tienen un negativo impacto en la propia economía de los EUA, dependiente de productos intermedios producidos en China, afectando la industria y a los consumidores, a los que se les traslada el aumento de precios. Al mismo tiempo, el cierre del mercado chino para productos estadounidenses genera un impacto todavía peor en la propia industria (especialmente auto-partista y agro-alimentaria) de los EUA.

Finalmente, otras miradas podrían servir de marco general de interpretación sobre la disputa hegemónica entre China y los EUA. Es el caso de Robert Gilpin (RG, War and change in world politics, 1981), quien explica los motivos, el proceso  y las consecuencias de los cambios estructurales en el sistema internacional.

Gilpin asegura que el sistema internacional fluctúa entre el equilibrio y el cambio estructural a partir de la redistribución del poder, enfocándose en los costos del desafío para la potencia en ascenso y los costos (políticos, fiscales) de mantener el status quo por parte de la potencia aun dominante.

Básicamente, RG sostiene que:

– Un sistema internacional es estable si ningún Estado se beneficia con el cambio. Un Estado estará interesado en el cambio si los beneficios exceden los riesgos. Un Estado intentará cambiar el SI, sólo si la expansión territorial, política y económica iguala o supera el beneficio marginal en comparación con el costo marginal.

Una vez que se alcanza un equilibrio entre costo y beneficio para lograr un cambio, los costos económicos para detener el cambio superar la capacidad económica para mantener el status quo. Si el desequilibrio del SI no se resuelve, el SI cambiará y un nuevo equilibrio que refleje la redistribución del poder será establecido (G, WandCinWP, página 10).

– En algunos casos, la redistribución de poder genera cambios en el sistema internacional. Cuando tiene lugar un cambio en la naturaleza de los actores que lo componen, puede hablarse de un cambio de sistema. Cuando se trata de un cambio en la gobernanza o en el control del sistema, se trata de un cambio sistémico, cuando cambian las interacciones regulares del sistema, se trata sólo de un cambio internacional.

Estas tres categorías de cambio se basan en tipos ideales, al estilo de los definidos por Max Weber, aunque no existen en la realidad, sirven para fines analíticos. (G, WandCinWP, página 40. Las tres alternativas son: equilibrio y declive, guerra hegemónica y cambio, freno a la expansión.

– Equilibro y declive. La gobernanza del SI ha sido provista por imperios, hegemonías y grandes potencias que ascendieron y cayeron en el último milenio. La dominación, la expansión y el equilibrio han sido alcanzados mediante un cálculo de costos y beneficios mutuos. De tal modo, se percibe un aumento de los costos de mantener el status quo por encima de la capacidad de la potencia dominante de financiar el equilibrio. Esta divergencia es favorable al estado de desequilibrio. Esa perspectiva es coherente con las causas internas de desequilibrio y declive político en la potencia dominante: primordialmente económicas.

– También existen factores externos que generan declive político. El aumento de los costos de la dominación, especialmente ante contextos internacionales adversos. En algunos casos, como al inicio de la Guerra Fría, los EUA pudieron solventar su expansión internacional y revivir la economía occidental utilizando reservas internacionales y deprimiendo el consumo interno en los EUA.  Pero esa situación no siempre es sostenible en el tiempo. Usualmente, con bajos costos, recursos no utilizados y apropiación tecnológica, las sociedades menos avanzadas pueden superar a las más desarrolladas. (G, WandCinWP, página 169).

– Una vez que una potencia hegemónica alcanza los límites de su expansión, aumenta la dificultad de mantener su posición. Los cambios internos y externos aumentan la presión sobre su tendencia al consumo interno y se experimenta una crisis fiscal. En comparación, los países en alza tienen menos costos internos y otras ventajas. Con el tiempo, la diferencia marginal de crecimiento y declive generan escenarios propicios para la redistribución de poder y el consecuente desequilibrio en el sistema internacional.

– Guerra hegemónica y cambio. Ante la dualidad entre recursos y demandas, la potencia en declive podrá optar por aumentar los recursos (históricamente mediante el aumento de impuestos) o reducir las demandas. En ocasiones, la potencia hegemónica desafiada logra hacer un uso más eficiente de los recursos con que cuenta (algo que logró durante siglos el imperio chino).  Otra alternativa es la expansión hacia la “frontera turbulenta” del imperio (invasión británica a la India, invasión de Cambodia por las tropas americanas asentadas en Vietnam).

– Freno a la expansión.  Esta opción se genera reduciendo los costos y abandonando unilateralmente ciertos compromisos políticos y territoriales (la longevidad del imperio romano de Bizancio es un ejemplo de ello). Otra opción es ingresar en alianzas con potencias menores para compartir costos y mantener el status quo (estrategia británica antes de la primera guerra mundial, o la estrategia de conciliación con la Alemania nazi. Los riesgos son importantes y se suelen brindar señales que fortalezcan la tendencia de las potencias en auge a desafiar al hegemón.

– Antes de la guerra hegemónica se verifican tres precondiciones: la intensificación de los conflictos reduce los espacios de entendimiento, suele percibirse la llegada de un cambio histórico en ciernes y la falta de control sobre los acontecimientos, lo que genera escenarios impredecibles, fuera de los cálculos racionales de costo-beneficio. (G, WandCinWP, página 198).

Conclusiones.

Hemos descripto brevemente las posturas más significativas de la literatura académica sobre el futuro de la disputa hegemónica entre los EEUU y China. El debate entre académicos y políticos en los EEUU sobre la naturaleza de la estrategia estadounidense hacia China continúa, en un marco de perplejidad -política, académica- que se asimila al Momento Sputnik, galvanizando la percepción de que el liderazgo global de los EEUU está seriamente amenazado. Aunque no se ha alcanzado un consenso sobre el futuro enfoque, varios expertos coinciden en criticar el enfoque de la estrategia diplomática de las últimas cuatro décadas, al que consideran erróneamente basado en la estrategia de contención de la Guerra Fría contra la extinta Unión Soviética.

Esta mirada (Kurt Campbell y Jake Sullivan, CS, How America can both challenge and coexist with China, Foreign Affairs, agosto de 2019) insta a evitar las analogías con la disputa global entre Moscú y Washington desde la posguerra hasta los 90, considerando la diferente naturaleza del régimen chino: formidable económicamente, sofisticado diplomáticamente, flexible ideológicamente y con gran capacidad de adaptación a los cambios en el contexto internacional.

Sin embargo, si se analizan algunas de las recientes estrategias, en particular, en clave comercial, de la actual Administración Republicana, se podría aseverar que algunas de estas tácticas de freno a la economía china habrían intentado ser implementadas partiendo de una doctrina de la neo-contención, en base a una perspectiva fuertemente dominada por la lógica de la Guerra Fría.  Algunos rasgos de esas estrategias podrían indicar, por un lado, que las medidas y la retórica del presidente Donald Trump y de sus funcionarios clave en política exterior constituirían una advertencia a las ambiciones hegemónicas chinas en el mundo en general y a la expansión militar y estratégica chinas en el Mar del Sur de China, en particular.

Por otro lado, la abrupta y sucesiva suba de aranceles de los EUA a los productos chinos ha generado represalias desde Beijing, que los analistas califican de verdadera guerra comercial, con consecuencias impredecibles. Las medidas -que afectan a miles de productos chinos y estadounidenses- tienen un negativo impacto en la propia economía de los EUA, dependiente de productos intermedios producidos en China, afectando la industria y a los consumidores, a los que se les traslada el aumento de precios. Al mismo tiempo, el cierre del mercado chino para productos estadounidenses genera un impacto todavía peor en la propia industria (especialmente auto-partista y agro-alimentaria) de los EUA.

De tal modo, un creciente número de expertos destaca la necesidad de que Washington despliegue hacia Beijing una estrategia secuencial de competencia y cooperación, evitando tácticas de suma cero y -en un rasgo de necesaria humildad- abandonando la pretensión de cambiar la naturaleza del régimen chino.

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